城投公司转型发展的思考

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确指出：“激活各类市场主体活力，深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业”。

政府平台公司这个伴随分税制改革成长起来的功能类国有企业，就像地方政府的“亲儿子”，在高速发展的城镇化进程中责无旁贷的担负着城市投资建设和城市资本运营管理的职责。城投公司作为政府平台公司最典型的代表，在一个时期，“城投强，城市兴”已经成为城市运营的一种信仰。但伴随着沈阳公用破产和永煤控股债券违约事件，城投公司普遍存在的资产质量不好、资产负债率过高、主营业务不清晰、经营性收入低、盈利能力弱、高度依赖借新还旧和债务风险攀升的问题普遍暴露出来，加快市场化转型已经成为城投公司生存发展亟待解决的问题。因此，本文拟通过城投公司的产生、发展历程、现状及问题的研究，从国资国企改革的视角，探讨城投公司转型发展的可行性路径。

一、城投公司的产生和发展

城投公司是地方政府融资平台转型的过程性产物。它既不会像政府融资平台一样退出市场，也难以进化成绝对市场化的法人主体，这是城投公司的基因决定的。

一是城投公司的前身是政府融资平台。1994年分税制改革带来的中央和地方政府财权和事权的不匹配，地方政府的城镇化发展长期面临基建资金不足;当时《预算法》《担保法》和《贷款通则》等又极大地限制了地方政府的融资途径，在地方政府资金供给严重不满足需求的情况下，这种只管“找钱还钱”的“空壳公司”应景而生，这类公司主要通过地方政府背书获取银行信贷资金实现对外融资，政府财政资金和平台公司金融之间的资金调配就是左右口袋的关系，通过平台给两者之间加了杠杆，还款主要来源于城镇化建设带来房地产拉动。

二是城投公司经历了高速发展的黄金阶段。城投公司的主要任务是进行基础设施投资建设，本质上是利用债务融资进行民生工程，满足城市居民对城镇化公共服务的需求。2008年，为应对全球经济危机，我国政府给出了四万亿的刺激计划，开启基建与房地产行业的黄金十年;2009年，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓展中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。以城投公司为代表的地方平台类公司的融资渠道拓展至直接融资，其发展进入快速扩张期，背靠政府支持和国有资产信用，投融资能力进一步得到释放，在推进城镇化转型中发挥了至关重要的作用。

三是城投公司升级转型问题是动态课题。伴随城镇化进程不断提速，城投公司的债务不断增长，流动性风险加剧，地方政府违规举债问题逐渐暴露。2013年，全国政府性债务高达20.6万亿元，其中各类地方政府债务高达17.89万亿元。随后，2014、2016、2017年，国务院密集出台政策规定，一方面从风险防控角度，严控地方债务增长、建立规范举债机制、有序化解存量债务;另一方面通过建立现代企业制度，明确功能类国有企业在城市发展中的角色、定位，全面开展经营性国有资产集中统一监管，深度推进公司制改革，城投公司从地方政府的“融资SPV”转型发展为“政府投资运营公司”的路径已经十分清晰。

二、城投公司转型升级的现状

通过公共机构投资建设基础设施项目并提供公共服务，是全球绝大多数国家的主导模式。虽然各国的组织形式和运营方式存在明显差异，但这类公共机构通常隶属于各级政府。如果没有城投公司对政府城市建设意志的兑现，想完全依靠社会资本建设高质量的城镇化，基本没有可能。因为，城市投资建设和运营管理，主要是地方政府事务，虽然可以在特定项目或特定时段，引进外来投资者提高运作水平，但城镇化建设和城市运营，想全面依赖外来投资者提供基础设施及相关公共服务显然勉为其难。

尤其是在当前的财税管理体制下，处于城市化建设关键期和快速发展期的市级以下政府，只能牢牢地依托政府信用和公共资源筹集资金并进行市场化运作，才能弥补财政收入在城镇化建设上的不足，只有充分挖掘城投公司和财政收入潜能，在当前的财力约束和融资约束下，地方政府才能落实城市建设长远规划与目标。但随着新一轮城镇化建设的推进，当前城投公司已经很难承载对新型基础设施建设的投资运营，突出的矛盾问题有五个方面：

一是形式上已改为公司制法人主体，但政府背景深厚，政企分开、所有权和经营权分离不彻底，治理主体权责边界未清晰界定;

二是依托政府项目运营，承担城市发展重大项目和基础设施项目的建设和投融资工作，但市场化经营程度不高，可持续发展能力弱;

三是虽经过多年发展，但资产规模增长缓慢，长期依托划拨资产和国有股权保持体量，融资能力和行业影响力受限;

四是产业结构老旧，数字化转型缓慢，对硬科技、人工智能、5G等新兴产业参与度低;

五是资源按行业匹配、区域分布、统一运行管理的机制不够顺畅，资本协同、有效流动能力不强。

从长沙城投、武汉城投、四川发展等城投类公司转型发展实践来看，城投公司转型为功能类国有企业一般会经历三个阶段：

一是增加建设运营服务业务，转型为服务政府、承接地方政府债、参与城市建设运营的1.0版本;

二是增加产业投资运营业务，作为推动产业发展的助推器，以平台公司牵头来打造产业链，推动地方产业发展的2.0版本;

三是增加资本运作功能，打造产融结合、市场化发展的实业运营、资本运作综合集团的3.0版本。

三、城投公司转型方向和实现路径

目前，城投公司多数处于转型的起步阶段，但无论如何，打造具有城市经济特色的国有资本投资、运营公司是其转型发展的必然路径。

(一)国有资本投资、运营公司是国资国企改革的最新实践成果。

经济体制改革在全面深化改革布局中最具有活动性，国有企业作为国有资产参与经济活动的市场主体，必须与经济体制改革同频共震、共奏和弦。党的十八大以来，党中央、国务院先后发布了《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)、《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)、《改革国有资本授权经营体制方案》(国发〔2019〕9号)等重要文件，通过推动在中央、地方组建国有资本投资、运营公司，国资监管机构从管资产向管资本转变，全面建立现代企业制度，进一步释放国资市场主体的发展活力，将以城投公司为代表的功能类国有企业转型为权属清晰、功能明确、多元经营的市场化国有资本投资、运营公司，可以有效解决融资能力逐渐减弱、行业资产归集度较低、产业布局不完整、运营市场化程度不高等问题，激发平台公司新一轮发展动能。这种新型国有企业组织形式，突出改革的问题导向、目标导向和结果导向，创造性地落实政企分开、政资分开要求，有利于发挥管资本的“市场之手”作用，通过国有资本“进退流转保”，强化专业化、市场化、法治化运营，促进国有资本保值增值。

(二)城投公司转型升级为国有资本投资、运营公司的实现方式。

《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)精神，明确了国有资本投资、运营公司的组建路径、授权方式及公司治理机制、发展模式等。

在组建方式上，有新设、改组两种方法。目前，中央企业层面的国有资本投资运营公司改革试点总数已经达到20余家，山西、重庆、陕西等在“试体制、试机制、试模式”等方面进行了探索与实践，城投公司向国有资本投资、运营公司转型的路径已经比较成熟。

在整合模式上，城投型功能类国有企业，应按照市、区(县)联动，分类推进，重点突破、向外发展的思路，突出城镇化建设、文体旅游、交通运输、水务生态、医疗服务、现代农业与乡村振兴等城市功能，充分挖掘区域性国有资本潜能进行全域立体整合。

在授权程式上，由国资监管机构一企一策进行充分授权，将出资人管资本的职责，全部授权投资运营公司，解决国有市场主体地位不明确，法人治理结构不完善问题，进一步厘清权责边界，给企业“松绑”“通气”，释放国有资本活力。

在业务形式上，要抓住5G、人工智能、物联网、云计算、区块链等新基建项目，重构业务逻辑，建立土地一级开发+二级联动+资产运营+产业培育的围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链的新型发展模式。

(三)科学运作是城投公司升级转型为城市运营载体的必然途径。

城投公司升级转型为国有资本投资、运营公司，集重大项目和公共资源于一身，具有不可替代的系统重要性，继续承载经营城市、服务民生和促进经济社会发展的重任，必须建立中国特色的现代企业制度，科学有效实施资本运作。

首先，要充分发挥政治优势、体制优势和融资优势，通过有效投资形成核心资产，开展投融资、产业培育和资本运作，形成可持续的投融资能力和发展能力;对于自身能力与资源尚存不足的诸多市场竞争领域，投资运营公司应当通过股权运作、基金投资、培育孵化和价值管理等市场化手段，主动跟各类有资源和能力优势的市场主体合作，构建政府公共服务+产业投资运营+金融工具支撑“三箭齐发”的运营体系。

其次，完成转型升级的城投公司，要进一步明确职能定位，确立所掌握公共资源参与市场竞争，核心目的是支撑区域性经济发展的使命和担当;地方政府将准经营性的、有一定收益的资产和其他固定资产划拨至企业名下，并通过注入资源的方式，将区域的开发权、公用事业领域的经营权、政府项目的代建权等注入城投公司，为企业构建一个长期稳定的经营基础和相对丰富的现金流，全力打造自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的城投+产投新型城市运营集团。

再次，城投公司应灵活运用混改、股权转让、资产转让、IPO、ABS、类REITs、REITs等方式，推进下属子公司成为主营业务清晰的市场主体，敢于成为公众公司，通过上市接受公众监督，倒逼企业运营和管理机制改革，在市场化与政府公共职能之间找准平衡点，发挥市场预期>政府公共信用+公众监督的叠加效应，向真转型、真脱钩的改革目标挺进，努力激发驱动区域经济发展的新动力。